03.01 Funzione amministrativa e posizioni soggettive [DEMO]
A fronte del diverso tipo di rapporto che la Pubblica Amministrazione ha con le “controparti” (siano esse cittadini, imprese o associazioni) si definiscono varie situazioni soggettive che tentiamo di spiegare con questo esempio:
- Mario Rossi è proprietario di un terreno agricolo che intende utilizzare per coltivazione di verdure ad uso personale. Ad un certo punto Mario presenta istanza al Comune per poter realizzare un capanno degli attrezzi, utile alla coltivazione.
- Contemporaneamente l’Amministrazione sta realizzando una nuova viabilità nei pressi del terreno di Mario ed ha necessità di acquisire alcune aree per il deposito dei materiali e per la costruzione della nuova autostrada.
Quid iuris? (formula latina per dire “come si interpreta la situazione dal punto di vista giuridico?)
Proviamo a rispondere a queste domande:
- Mario Rossi ha diritto ad ottenere l’autorizzazione per realizzare il proprio capanno?
- La P.A. ha l’obbligo di rilasciare l’autorizzazione richiesta a cui Mario ha interesse?
- La P.A. ha l’obbligo di valutare l’interesse di Mario per la sua richiesta di autorizzazione?
- La P.A. ha il potere di “requisire” il terreno di Mario per farci il deposito per la nuova autostrada?
- Mario Rossi ha il diritto di non concedere il terreno e può opporsi?
Diritto, interesse, potere, obbligo: questi sono i concetti alla base di queste domande e dietro le possibili risposte che ci introducono alle nozioni di diritto soggettivo ed interesse legittimo (le due figure soggettive fondamentali nello studio del diritto amministrativo).
Possibili risposte preliminari:
- Mario non ha diritto a realizzare il proprio capanno. La normativa prevede appunto che debba fare una richiesta di autorizzazione che potrebbe portare ad un rilascio (OK) o a un diniego (KO). Probabilmente se avesse diritto di realizzarlo non sarebbe prevista una procedura di autorizzazione!
- Ne segue che la P.A. non ha un obbligo di rilasciare l’autorizzazione richiesta, ma ha l’obbligo di valutare se vi sono le condizioni. Possiamo dire che non vi è obbligo di concedere, ma vi è senz’altro obbligo di verificare se vi sono i presupposti per farlo. E se questi presupposti vi sono (es. Il capanno è realizzato nelle dimensioni previste dal regolamento edilizio, con materiali coerenti, nel rispetto del paesaggio ecc…) allora l’autorizzazione deve essere rilasciata.
- Quindi la P.A. ha un dovere specifico, un obbligo di valutare la posizione di Mario e se questa non contrasta con il pubblico interesse ha il dovere di soddisfare l’interesse di Mario.
- Riguardo alla eventuale requisizione del terreno di Mario è evidente che la P.A. ha un qualche potere (se non esistesse questo potere in Italia non si sarebbero mai fatte le ferrovie, le autostrade, i parchi pubblici, gli aeroporti ecc…) … Quindi questo potere esiste ed ovviamente prescinde dalla volontà di Mario, il quale non potrà opporsi nè fisicamente nè giuridicamente a tale operazione;
- Quindi Mario non ha un diritto a non consentire alla P.A. di occupare il proprio terreno (temporaneamente o definitivamente) ma, come abbiamo visto nelle pagine precedenti, potrà pretendere ad esempio:
- Che il terreno “requisito” sia lo stretto indispensabile per realizzare l’autostrada
- Che l’occupazione sia preventivamente comunicata (così da consentirgli di spostare i propri materiali o di raccogliere per l’ultima volta il grano!)
- Di avere un “compenso” in cambio di questa privazione (indennità)
- Ecc… (vedremo altre condizioni nel paragrafo sulle espropriazioni) .
Se questi concetti sono chiari proviamo adesso ad introdurre i concetti fondamentali alla base di queste risposte:
Interesse legittimo:
- pretesa di un privato a che l'amministrazione eserciti un potere pubblico in conformità alla legge, in modo da poter conseguire o conservare un'utilità. L'interesse a conseguire un'utilità è detto pretensivo (ad es. vincere un concorso pubblico), mentre quello a conservarla è detto oppositivo (ad es. proteggere una proprietà da un'espropriazione per pubblica utilità)
- Situazione giuridica soggettiva che comporta in capo al singolo il potere di sollecitare un controllo giudiziario in ordine al comportamento tenuto, correttamente o meno, dalla pubblica amministrazione.
- posizione giuridica soggettiva di riconosciuta al privato con riferimento ad un bene oggetto del potere amministrativo e consistente nell’attribuzione al medesimo soggetto di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile l’interesse al bene.
Interesse legittimo pretensivo: Nell'interesse legittimo pretensivo il soggetto mira a ottenere una posizione di vantaggio grazie a un'attività della Pubblica Amministrazione che incida in modo favorevole sulla sua situazione soggettiva (ad es. la concessione di una licenza per aprire un esercizio commerciale). L'interesse legittimo pretensivo è una posizione giuridica molto affine al diritto soggettivo, con il quale ha diversi punti di contatto. Il confine ontologico tra le due figure addirittura scompare nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Interesse legittimo oppositivo: Nell'interesse legittimo la soddisfazione del soggetto si realizza attraverso il mancato esercizio del potere della Pubblica Amministrazione che potrebbe cagionargli una vicenda giuridica svantaggiosa (esempio tipico è l'opposizione all'ordinanza di demolizione).
Diritto soggettivo:
- il riconoscimento da parte dell’ordinamento giuridico (del diritto oggettivo) di una pretesa, che implica un altrui obbligo di non fare o di fare. Comporta la facoltà di agire per difendere l’interesse riconosciuto ed eventualmente minacciato
- posizione giuridica soggettiva di vantaggio in cui una norma di relazione attribuisce ad un soggetto un potere diretto ed immediato per la realizzazione di un proprio interesse, non condizionato ad alcun intervento autorizzatorio della P.A. la quale non può non può incidere, neppure sfavorevolemente, su di esso.
Potere:
- (o capacità) designa una situazione giuridica soggettiva attiva consistente nella possibilità attribuita ad un soggetto di diritto di produrre determinati effetti giuridici, ossia di costituire, modificare o estinguere un rapporto giuridico, attraverso un atto giuridico.
Soggezione:
- la situazione giuridica soggettiva del soggetto di diritto che, pur non essendo gravato dal dovere di tenere un certo comportamento, deve tuttavia subire gli effetti giuridici dell'esercizio del potere altrui
Fatti questi esempi ed introdotte queste definizioni proviamo ad analizzare nuovamente l’esempio di Mario e del suo terreno.
Mario ha un interesse legittimo (cosiddetto “pretensivo”) a che la P.A. valuti la propria istanza di autorizzazione per la realizzazione di un capanno. Non ha diritto ad ottenere l’autorizzazione ma può pretendere che l’Amministrazione eserciti il suo potere e tenga conto di tutti i vincoli e le possibilità concesse dalla legge prima di valutare e decidere. E se l’Amministrazione non esercita bene il proprio potere? Mario vedrà leso il proprio interesse e potrà fare ricorso al giudice amministrativo (il giudice degli interessi legittimi) chiedendo che lo stesso annulli il provvedimento della P.A. adottato in violazione di tali regole di comportamento.
Potere - Esercizio - Interesse legittimo
Mario ha poi un interesse legittimo (cosiddetto “oppositivo”) nei confronti della P.A. che gli vuole requisire il terreno. Non ha diritto a pretendere che l’Amministrazione rinunci a realizzare l’autostrada o proceda diversamente, ma può pretendere che questa eserciti il suo potere e tenga conto di tutti i vincoli e le possibilità concesse dalla legge prima di valutare e decidere. E se l’Amministrazione non esercita bene il proprio potere e ad esempio requisisce molti più metri quadri del necessario o senza valutare possibili alternative (es. Un tunnel, un ponte)? Mario vedrà leso il proprio interesse e potrà fare ricorso al giudice amministrativo (il giudice degli interessi legittimi) chiedendo che lo stesso annulli il provvedimento della P.A. adottato in violazione di tali regole di comportamento.
Ma allora il privato ha, nei confronti della P.A., sempre una situazione di interesse legittimo e di soggezione?
No!
Se l’Amministrazione intende acquisire sul mercato dei beni (es. vuole acquistare 200 risme di carta del valore ipotetico di 1000,00 euro) procederà con una gara di appalto (approfondiremo nell’apposito capitolo la materia, adesso stiamo sul generico) a cui potranno partecipare Mario Rossi (sempre lui!), Caio e Sempronio. Anche in questo caso Mario, Caio e Sempronio non hanno il diritto di vincere la gara, ma hanno l’interesse legittimo a che la P.A. svolga bene la gara e faccia vincere il migliore, ad esempio colui che fa il prezzo più basso.
Se Mario Rossi ottiene l’aggiudicazione della fornitura (ad esempio, grazie ad un ribasso del 10%) a questo punto stipulerà un contratto con l’Amministrazione in cui si impegna a fornire le risme di carta a fronte del successivo pagamento di 900,00 euro. Una volta che Mario Rossi ha consegnato le risme di carta, è in regola dal punto di vista fiscale (vedremo il “DURC”), ha emesso la fattura elettronica relativa … ha un interesse a vedersi pagato o ha un vero e proprio diritto soggettivo? E’ evidente che ha un diritto a fronte del quale l’Amministrazione non è in posizione di supremazia, ma applicando il diritto civile, sarà tenuta ad eseguire la prestazione. E se la P.A. non paga? Mario Rossi potrà fare causa davanti al giudice ordinario (giudice civile) che è il giudice dei diritti soggettivi.
[ESERCITAZIONE] “Diritto soggettivo ed interesse legittimo” Probabilmente state leggendo questo passaggio perché vi state preparando per dei concorsi pubblici. Ricostruite la vostra posizione soggettiva verso la Pubblica Amministrazione in queste fasi:
Se vuoi potrai pubblicare la tua esercitazione nel forum pubblico in questa sezione dedicata: LINK |
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