05.02. La pianificazione e la programmazione [DEMO]

Gli appalti sono un “micro-cosmo” complesso ed articolato all’interno del diritto amministrativo. Come abbiamo visto in precedenza a fianco della disciplina di settore (spesso di derivazione comunitaria) abbiamo l’applicazione di disposizioni di carattere generale (legge sul procedimento, CAD ecc…).

Oltre a ciò la gestione delle procedure di appalto si articola in varie fasi, in ognuna delle quali vi è una pluralità di atti e procedimenti amministrativi (che variano a seconda della tipologia, delle caratteristiche qualitative e del valore dell’appalto).

E’ impensabile in un percorso di formazione studiare tutte le variabili (migliaia), mentre è fondamentale avere in mente il quadro di insieme che ti ho voluto così rappresentare:

Proviamo a fare un esempio per capire come funzionano queste fasi.

L’amministrazione ha necessità di acquisire le risme di carta necessarie per la stampa della documentazione. Sono acquisti ricorrenti di spese necessarie che la PA deve programmare (es. Durante il 2022 ho necessità di acquistare 60.000 euro di carta da stampa in vari formati per i vari uffici dell’Ente). Per prima cosa dunque questa “ipotesi” (in questa fase non so bene quanto andrò di preciso a spendere in quanto il costo delle risme può variare nel tempo, nè so chi sarà il fornitore) deve essere formalizzata in uno specifico documento approvato dall’ente (che vedremo prende il nome di “programma biennale”) e contiene l’indicazione generale del bene, della cifra e delle modalità di acquisizione. La programmazione precede l’esercizio finanziario a cui si riferisce (quindi nel 2021 programmo gli acquisti per gli anni successivi).

Una volta programmato l’acquisto nelle sue linee essenziali dovrò andare a dettagliare tale acquisto attraverso una “progettazione”, cioè una individuazione più specifica delle caratteristiche (es. 40.000 euro in carta A4 riciclata, 5000 in carta A3, 2000 in carta colorata, 12000 in formati speciali con indicazione di grammatura, specifiche tecniche ecc…). A questo punto ho individuato gli oggetti specifici di mio interesse (descrivendo se del caso anche i tempi di acquisto, se la voglio tutta subito o in tranche).

Occorre subito segnalare come questa prima fase (programmazione e progettazione) si di competenza politica, dell’organo di indirizzo, il quale approva gli atti fondamentali.

In realtà vedremo in merito alla disciplina sui lavori come la progettazione esecutiva si possa ritenere già il primo ambito di competenza tecnica (ecco perchè nell’immagine il rosso straborda! Ma ne riparleremo).

Quindi il “politico” (o comunque l’organo di indirizzo) adotta i principali atti di programmazione dei contratti in coordinamento con la programmazione economico-finanziaria.

E’ sempre bene ricordare questo aspetto … se nel bilancio non si inseriscono le risorse per l’acquisto delle risme di carta … nessun acquisto è possibile! Ecco perchè i programmi in materia di appalti sono “allegati al bilancio di previsione”.

Una volta completata la fase di programmazione e di progettazione si potrà andare “a gara” (affidamento), farsi consegnare le risme di carta e pagare quanto dovuto (esecuzione) e verificare la corretta prestazione (controllo).

Torniamo dunque alla programmazione.

La programmazione degli appalti si differenzia formalmente e sostanzialmente a seconda che si sia nell’ambito dei lavori o dei servizi e forniture (trattati unitariamente).

In pratica ogni Amministrazione (nel codice definita “stazione appaltante” ed anche io utilizzerò questo termine) deve predisporre ed approvare ogni anno, (contrariamente a quel che si può pensare un programma triennale si approva tutti gli anni, con la tecnica del cosiddetto “scorrimento”. Cioè nel 2021 approvo il triennale 2022-2023-2024 mentre nel 2022 approvo il triennale 2023-2024-2025 e così via), un programma di lavori per il successivo triennio ed un elenco annuale (che non è altro che l’elenco delle opere della prima annualità).

In estrema sintesi l’elenco annuale indica le opere da affidare entro l’anno di riferimento mentre il triennale i “desiderata” (termine latino per indicare i desideri dell’Amministrazione), che potranno negli anni successivi entrare a far parte dell’elenco annuale.

Nozioni da sapere:

La programmazione non riguarda tutte le opere pubbliche ma soltanto quelle di importo superiore a 100.000 euro
Un’opera non può essere affidata se non è inserita nell’elenco annuale
La programmazione è disciplinata dal DECRETO 16 gennaio 2018 , n. 14 “Regolamento recante procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l’acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali” il quale definisce contenuti e modalità di approvazione con relativi schemi standard uniformi per tutte le stazioni appaltanti

[NORME]

Approfondimenti

Art. 21 comma 3 del Codice “Il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 euro e indicano, previa attribuzione del codice unico di progetto di cui all’articolo 11, della legge 16 gennaio 2003, n. 3, i lavori da avviare nella prima annualità, per i quali deve essere riportata l'indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici. Per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 euro, ai fini dell’inserimento nell’elenco annuale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica. Ai fini dell’inserimento nel programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente, ove previsto, il documento di fattibilità delle alternative progettuali, di cui all’articolo 23, comma 5”.

Qui di seguito un esempio di delibera di Giunta di adozione (attenzione alla differenza fra adozione ed approvazione) del programma triennale e dell’elenco annuale. L’adozione è il primo step della procedura, a cui seguirà la approvazione finale da parte del Consiglio Comunale in sede di approvazione del DUP (documento unico di programmazione). Analoga procedura la troverai per gli altri enti.

Nella prima parte la Giunta illustra i riferimenti normativi (art. 21 del Codice e DM 14/2008). Ne consiglio la lettura in quanto ottima esercitazione anche per la redazione degli atti della seconda prova scritta.

La motivazione di concentra poi sui contenuti specifici degli allegati obbligatori (previsti dal decreto) che sono

E passa poi alla parte del dispositivo (dopo il “delibera”) con la adozione del programma e dell’elenco annuale e dei relativi allegati

Per dare infine atto degli obblighi:

di pubblicazione sul sito dell’ente in “Amministrazione trasparente”
della successiva approvazione in sede di DUP.
Degli ulteriori obblighi di pubblicazione sui siti informatici del Ministero

Qui di seguito un esempio di delibera di consiglio comunale che approva in sede di DUP il programma triennale e l’elenco annuale.

[NORME]

Approfondimenti

Art. 29 comma 4 del Codice “Per i contratti e gli investimenti pubblici di competenza regionale o di enti territoriali, le stazioni appaltanti provvedono all'assolvimento degli obblighi informativi e di pubblicità disposti dal presente codice, tramite i sistemi informatizzati regionali e le piattaforme telematiche di e-procurement ad essi interconnesse, garantendo l'interscambio delle informazioni e l'interoperabilità, con le banche dati dell'ANAC, del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”.

Nell’ambito del DECRETO 16 gennaio 2018, n. 14 sono importante alcune definizioni (che possono essere oggetto di domande nelle prove concorsuali così come fondamentali nella redazione degli atti amministrativi):

a) «amministrazione» e «amministrazioni», l’amministrazione aggiudicatrice e le amministrazioni aggiudicatrici che adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi o il programma triennale dei lavori pubblici;

b) «BDAP», la banca dati delle amministrazioni pubbliche, di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229;

c) «CUP», il codice unico di progetto di cui all’articolo 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, che identifica ogni progetto di investimento pubblico;

d) «CUI», il codice unico di intervento attribuito in occasione del primo inserimento nel programma;

e) «RUP», il responsabile unico del procedimento, di cui all’articolo 31 del codice;

f) «pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza», il documento di ciascun soggetto aggregatore o ciascuna centrale di committenza contenente indicazioni circa le attività di centralizzazione delle committenze previste nel periodo di riferimento;

g) «AUSA», l’anagrafe unica delle stazioni appaltanti, di cui all’articolo 33 -ter del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.