La Pubblica Amministrazione per soddisfare un proprio bisogno quale l'acquisto di un servizio o di una fornitura oppure per realizzare un'opera pubblica, a differenza del privato, non è libera nel fine ma è obbligata al rispetto dei principi sanciti dalla Costituzione e dalla normativa di settore tra cui il principio di trasparenza, economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e pubblicità.
In Italiala normativa di riferimento è il D.Lgs. 50/2016 (modificato dalla legge n. 55/2019 "sblocca cantieri") nasce sulla base delle direttive europee, che qualora non fossero correttamente applicate nell'ordinamento italiano porterebbe all'intervento della Corte di giustizia dell'Unione Europea per dichiarare l'irregolarità del recepimento da parte del nostro paese. Il Codice dei contratti pubblici è stato recentemente protagonista di diverse deroghe introdotte dapprima con la legge n. 120/2020 e successivamente dal d.l. 77/2021 convertito con la legge n. 108/2021 che ha prolungato sino al 30 giugno 2023 buona parte delle deroghe già previste dalla prima legge semplificazione.
Il Codice dei contratti pubblici disciplina tra l'altro l'iter procedimentale che si snoda attraverso le seguenti fasi:
Programmazione;
Progettazione;
Affidamento;
Esecuzione;
Controllo.
La prima fase che va dalla programmazione all'aggiudicazione è disciplinata in via prevalente dal diritto amministrativo mentre la stipula e il controllo sono disciplinati dal diritto civile.
La programmazione è quell'attività periodica con cui si decide quali sono gli interventi da realizzare quindi si individua l'oggetto.
La programmazione dei lavori e dei servizi e forniture è strettamente collegata alla programmazione finanziaria perché se non si mettono a disposizione le risorse economiche non si può ovviamente realizzare nulla.
La programmazione dei lavori pubblici si svolge sulla base di due strumenti: la programmazione triennale (corrisponde al periodo di validità del bilancio di previsione finanziario) e l'elenco annuale. La programmazione dei servizi e forniture si svolge sulla base di un programma biennale e un elenco annuale.
Per quanto riguarda i lavori pubblici con la programmazione triennale si stabilisce le fasi temporali nelle quali si dovranno realizzare le opere, ad esempio: si vuole rifare la manutenzione delle strade del Comune X e si mettono a disposizione 1.500.000,00€ nel triennio; per il primo anno si metteranno a disposizione 500.00€, per il secondo anno 400.000€ e per il terzo anno 600.000€. Con l'elenco annuale (che corrisponde al primo anno della programmazione triennale) si individuano gli interventi che si devono realizzare nell'anno in corso e le relative risorse finanziarie, nel nostro esempio avrà nel primo anno la priorità massima il miglioramento e l'incremento di servizio.
Gli atti di programmazione sono di competenza politica, il principio contabile applicato della programmazione (Allegato 4/1 al D.Lgs. 118 del 2011) prevede che il Documento unico di programmazione (DUP) comprenda il programma triennale delle opere pubbliche nonché l’elenco annuale delle opere da realizzare. L'approvazione del Programma Triennale dei Lavori Pubblici segue un iter complesso che prevede:
l'adozione dello schema in Giunta comunale;
la successiva pubblicazione all’Albo Pretorio per 30 giorni per consentire la presentazione di eventuali osservazioni (art. 5 comma 5 del Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 14 del 16.01.2018);
la definitiva approvazione in Consiglio comunale degli atti adottati in Giunta, entro i termini previsti dal regolamento di contabilità, ma non oltre 60 giorni dalla prima pubblicazione.
Nei lavori pubblici la programmazione non è legata solo alla programmazione finanziaria ma anche alla pianificazione territoriale, quindi, gli strumenti urbanistici possono consentire di realizzare le opere programmate o di farle con una tempistica diversa.
Il decreto ministeriale 14/2018 prevede che gli schemi per il programma triennale devono essere costituiti da sei componenti:
un quadro che spiega la derivazione delle risorse economiche;
un quadro relativo all'elenco delle opere incompiute;
gli immobili disponibili per verificare se si realizza nuove opere inutili;
un quadro che spiegano quali sono i lavori nel programma triennale;
un quadro sull'elenco annuale;
un quadro sui lavori che c'erano già nell'elenco annuale precedente quindi quelli non eseguiti pur essendo stati programmati nell'elenco annuale per evidenziare le ragioni di questo ritardo.
Quando si approva il programma triennale vengono stabiliti tre livelli di priorità che l'amministrazione deve seguire:
si deve dare priorità alle opere incompiute;
alla ristrutturazione, riparazione o ripristino delle opere a causa di calamità naturali;
al completamento delle opere precedentemente programmate.
Se per i lavori è già stata avviata la procedura di affidamento (è stata bandita la gara, ecc…) allora non si ripropone nel programma triennale successivo l'intervento perché la programmazione ha già esaurito il suo scopo.
Per quanto riguarda i servizi e le forniture la logica è la stessa dei lavori pubblici, ad esempio: nei primi due anni si inserisce il Servizio di officina meccanica per la riparazione e manutenzione degli autoveicoli dell’Autoparco comunale, inclusi quelli in dotazione alla Polizia Locale; con uno stanziamento nel primo anno di 200.000,00€ e nel secondo anno di 400.000,00€.
Il Programma biennale di acquisti forniture e servizi (contenuta all'interno del Dup, è parte della sezione operativa che contiene i principali atti programmatori dell’Ente) è formata da tre sezioni a differenza dei sei dei lavori pubblici:
risorse finanziarie disponibili;
l'elenco degli acquisti;
l'elenco degli acquisti del precedente programma biennale.
