Nell'ambito del TUEL (D.Lgs. nr. 267 del 2000) al Capo V - Titolo II si affronta il tema delle forme associative cioè il rapporto tra il singolo ente locale e altri soggetti esterni. I comuni hanno un rapporto tra se stessi (tra comuni), con la Provincia, con la Città metropolitana, con la Regione, con lo Stato, con gli enti pubblici e privati. Il Testo unico individua cinque forme associative:
le convezione (art. 30);
i consorzi (art. 31);
le unioni di comuni (art. 32);
l'esercizio associato (art. 33);
gli accordi di programma (art. 34).
Queste forme associative o di gestione coordinata associata di servizi o funzioni si possono distinguere in due modi:
forme di collaborazione fra enti locali che danno luogo ad accordi e rapporti contrattuali nei quali ci si mette d'accordo per fare qualcosa (questo avviene con le convenzioni, gli accordi di programma e l'esercizio associato). In questo caso gli enti rimangono autonomi, ognuno con la propria struttura organizzativa e rimangono soggetti giuridici distinti.
Nelle convenzioni tra comuni l'accordo (contratto) di cooperazione volontaria si fa per gestire insieme determinate funzioni, servizi e attività invece, nell'accordo di programma si ha un accordo (contratto) tra diversi Enti Pubblici coinvolti nella realizzazione di un'opera pubblica perché agiscano in modo coordinato, mentre, nell'esercizio associato l'accordo di cooperazione viene promosso dalla Regione, prevedendo che comuni dello stesso territorio gestiscono servizi e funzioni in modo congiunto;
quando questo rapporto è più stretto o si vuole consolidare perché è di lunga durata (ad es. la gestione della manutenzione delle strade) allora si può dar luogo alla nascita di nuovi enti. Questo riguarda i consorzie l'unione di comuni, in questo caso i due enti rimangono indipendenti ma si sviluppa un terzo ente che ha personalità giuridica e gestisce in autonomia le proprie funzioni.
Nel consorzio di comuni l'accordo si fa per la fondazione di un'azienda speciale che gestisca servizi (non di rilevanza economica) delegate da due o più Comuni, invece, l'unione di comuni è un accordo per la fondazione di nuovo Ente locale che gestisca funzioni e servizi delegate da due o più comuni.
Questa è la grande differenza tra le forme associative: tre sono di natura contrattuale mentre le altre due sono di natura organizzativa.
Con l'art. 30 si stabilisce che nelle convenzioni devono delinearsi i tempi, i fini, la durata, le forme di consultazione, i loro rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie. Le convenzioni possono essere fatte solo fra gli enti locali quindi comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni. E devono avere gli elementi essenziali del contratto infatti nell'articolo 30 c'è un richiamo al codice civile e devono essere i consigli comunali degli enti locali a manifestare la volontà di aderire. Le convenzioni possono essere di due tipi: facoltative oppure obbligatorie quando sono previste dallo Stato o dalla Regione per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera (istituita con legge statale o regionale). Quando la convenzione viene fatta tra due comuni si può creare un ufficio che non appartiene a nessuno dei due enti ma ognuno mette il proprio dipendente per gestire le attività.
Con l'art. 31 viene disciplinato il consorzio che è un ente facoltativo o obbligatorio utile a gestire in modo associato uno o più servizi e funzioni. A differenza di quello che accade con le convenzioni non possono esserci una pluralità di consorzi quindi il comune A e il comune B possono stipulare due convenzioni ma non possono creare due consorzi. La scelta di creare questo nuovo ente deve essere fatta adottando uno statuto deliberato a maggioranza assoluta dai rispettivi consigli comunali e una convenzione con cui si stabiliscono i fini, i rapporti finanziari e i servizi che verranno gestiti. Il consorzio ha organi amministrativi propri di tipo aziendale ma in questo caso l'assemblea dei soci è formata dai Sindaci dei Comuni (o loro delegati) e il Consiglio di amministrazione ha il compito di adottare gli atti amministrativi.
Con l'art. 32 si disciplina l'unione dei comuni che è un ente locale costituito da due o più comuni che di norma hanno un confine anche se non è un elemento indispensabile infatti di solito i comuni sono confinanti ma possono anche appartenere a province diverse. È una sorta di consorzio perché l'unione dei comuni è finalizzata all'esercizio associato di funzioni e servizi ma a differenza del consorzio lo si fa dando vita a un nuovo ente locale che è simile a un comune e c'è un vincolo per cui ogni comune può far parte solo di un unione alla cui base è prevista una convenzione e degli organi: il Consiglio, la Giunta e il Presidente. Gli amministratori dell'Unione sono scelti tra gli amministratori dei comuni uniti: il Consiglio sarà formato da tutti i sindaci dei comuni che partecipano, la Giunta sarà formata da alcuni sindaci e il Presidente sarà uno dei sindaci. L'unione dei comuni ha potestà regolamentare e statutaria, disciplina la propria organizzazione e spettano introiti derivanti dalle tasse, tariffe e dai contributi dei servizi ad essi affidati. L'adesione all'Unione avviene con una procedura aggravata perché sia l'atto costitutivo rappresentato dalle convenzioni che lo Statuto (atto fondamentale) sono approvati con la stessa maggioranza prevista per le modifiche statutarie: ⅔ o due volte entro 30 giorni avere la maggioranza assoluta.
Con l'art. 33 si disciplina l'esercizio associato di funzioni che non dà luogo alla nascita di un nuovo ente ma è la Regione che dopo aver stabilito quali sono i livelli ottimali di esercizio incentivano questa forma associativa cioè si dice ai comuni di trovare un accordo a stipulare delle convenzioni formando un unione dei comuni per svolgere insieme delle funzioni. Le Regioni incentivano a formare l'esercizio associato anche attraverso un aiuto finanziario quindi dando dei soldi ai comuni e tutto ciò deve essere stabilito con una legge regionale. Nel 2010 il legislatore statale ha stabilito che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata determinate funzioni, poi nel 2019 con una sentenza la Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale questo articolo nella parte in cui non consente ai comuni di non sottrarsi alla gestione associata obbligatoria perché se un comune dimostra che l'esercizio associato con altri comuni non permette di risparmiare soldi pubblici allora non si può obbligare; quindi la legge statale non può superare e invadere l'autonomia organizzativa e amministrativa degli enti locali.
In conclusione, si deve analizzare l'ultima forma associativa: l'accordo di programma disciplinato dall'art. 34 del Tuel. Nasce a seguito di una conferenza di servizi indetta dall'ente capofila che invita gli altri enti coinvolti a discutere dei vari aspetti del progetto e a raggiungere un accordo di collaborazione: se c'è il consenso di tutti i legali rappresentanti (il sindaco negli enti locali) firmano l'accordo. Sono il presidente della regione, provincia o sindaco a convocare una conferenza di servizi e a verificare se c'è la possibilità di trovare un accordo e anche la successiva vigilanza viene fatta dagli stessi soggetti. Alla conferenza di servizi intervengono anche i rappresentanti degli enti e il prefetto se partecipano all'accordo amministrazioni statali o enti pubblici nazionali. L'accordo di programma è simile a una convenzione ma si differenzia perché non riguarda soltanto gli enti locali ma può riguardare anche lo Stato o altri enti pubblici quindi sono coinvolti una pluralità di soggetti che possono partecipare e perché c'è un leader. Nelle convenzioni gli enti locali sono sullo stesso livello, invece, in questo caso contano le competenze prevalenti perché l'accordo riguarda di solito un'opera pubblica come per esempio la costruzione di un ponte o di una strada.
Quando l'accordo di programma riguarda e comporta variazione di strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica vigenti ai sensi dell’art. 60 L.R. n. 24/2017provvede a convocare la conferenza preliminare prevista dall’art. 34 del decreto legislativo n. 267 del 2000.
In altri casi invece il consiglio comunale, nell’ipotesi in cui le opere progettate comportino la variazione dello strumento urbanistico (ex art. 34, comma 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) deve ratificare l'adesione del sindaco all'accordo di programma, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data del provvedimento di approvazione dell'accordo. In sede di ratifica il consiglio comunale non può entrare nel merito dei contenuti dell’accordo di programma già firmato e negare la ratifica per ragioni sostanziali. La ratifica non può essere intesa come disponibilità di un potere di autotutela del consiglio comunale che entri nel merito della scelta frutto dell’azione concordata degli enti locali nella conferenza di servizi e poi nel successivo accordo di programma (Tar Lazio 2017).
